從文林苑事件 看都市更新之攻防

 一、文林苑都市更新案之引爆

 2012年3月28日震驚全台灣之「文林苑都市更新案」抗爭，歷經上千名警力驅離現場抗議民眾，及後續抗爭群眾再與建商之現場工人發生衝突，終於引發全台灣社會輿論之關注與批評。本次文林苑都市更新案之抗爭，突顯都市更新實施是否有所欠缺公共利益性質之問題，尤以，獨立建物產權之強制參與都更是否涉及違憲？更是問題之焦點。其結果已然造成民眾對「都市更新」不良嫌惡之印象，且台北市政府之無能感覺充分顯現，在現實面更是直接的影響到台北市都市更新開發案件，幾乎停滯不前。

 二、都市更新多數決之意義與爭議

 都市更新條例自民國87年11月11日公布施行後修正9次，勘稱台灣地區修法最頻繁之法律，綜觀歷次修法之目的，旨在提高都更之效能與時程。惟，每次修正方向，幾乎是朝向限制之鬆綁，最爭議之「多數決」同意門檻，更是每次修法必然討論的重點。實務上，因為老舊社區欲達百分之百之同意門檻確實有其困難，才有多數決都更制度之建立，也因此，不得不「不同意戶採多數決強制拆除，甚至到強制執行之規範」。前述法條之立法意旨，並未將都更範圍內的私有獨立產權（土地建物），排除納入「多數決」之適用範圍。加以，都市更新之實施如何確認是增進「公共利益」？如何與「公共政策」接軌？政府的公共政策又在哪裡？公共利益之增進，又如何滿足公共區域內，民眾公共空間之需求？均值得商榷！ 

三、文林苑都更處理方向之盲點與迷思 

「文林苑都更案」所造成之社會衝擊、社會成本與人民對政府政策之無力感及行政之無奈等情事，本不應該發生！但卻在無意間演變成一場抗爭電視劇，除了台北市政府「都更審議」之行政與政策，應負最大責任外，其間，實施者（建商）之協調過程亦未曾公開透明，尤以同意戶地主相互間之合建利益是否隱藏私相授受之補償，甚或實施者與台北市政府在協商過程中，有無動用對於不同意戶地主，有親情或具影響力之地方仕紳介入調解等事宜，均未見昭示。加以，不同意戶地主（王家）之獨立建物產權，為何未考量到尊重其不拆除之意願，改為要求整棟挪移至都更單元之某角落；或要求其配合「整建、維護」（如：拉皮），俾利與其他同意戶地主之都更重建計畫，能有機會合一建築規劃之設計配套？加以，台北市政府仍有下列策略或方針，似乎應有所作為，但卻未有所為：

（一）公共利益之「維護與整備」才是應否同意都更之門檻：

都更條例之立法目的：「為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例」，旨在落實「增進公共利益」！此部分台北市政府似乎未見「公共利益」之「正當性、公益性與必要性」之審議？亦即，實施者尚欠具體提出可接受公聽之計畫與建築規劃，因而公開、透明之審議仍受質疑，更是問題之焦點。

（二）都更法制普及化之欠缺宣導：

都更之實施，應該強化「說明會、公聽會與協調或仲裁機制」之配套。都更案中之不同意戶，其對都更之了解究竟有多少？是否真正了解整體都更之運作？抑或僅是一知半解盲目的反對？都更政策上，對於不同意者，更應擴大與細心宣導，讓其了解都更政策之執行，使一般民眾在充分了解都更的運作程序與執行效果，且得增進其權益後，始有足夠的能力去判斷都更的利弊。

（三）增加溝通管道：

都市更新「權利變換」的目的，旨在兼顧實施者之合理成本、費用負擔與保障各權利人相互間財產之分配利益。但是，都市更新推動權利變換的結果，卻造成各權利人利益關係的改變，而且重新界定財產價值，甚至，重新分配其財產之權利。尤以捨棄少數不同意之地主，而採取強制性的多數決，雖可提升都市更新的效能，但卻多少忽略了公平與正義之原則與公共利益之增進，因此如何增加民眾、政府及實施者與地主相互間之溝通參與的管道，更屬必要。

（四）增加訴外紛爭解決機制：

都更過程所產生的爭議，在付諸訴訟過程中，經常是曠日廢時，且判決結果又未必能符合各方期待。都更爭議若能透過訴外紛爭之解決制度（如：仲裁、和調解、調處），一方面得使權利義務迅速與確實化，更能避免冗長的訴訟程序，同時透過雙方自主性的解決紛爭，也有助於維持當事人相互間之和諧關係，相較於訴訟，更能符合當事人之利益，而得創造出多方之贏家局面。 

四、地主應關注之攻防事項 

都更程序在法制上之爭議與盲點，除前段論述外，應以不同意都更地主拒絕劃入都更單元之處理及撤回同意書有無效之時點及實施者委任三位不動產估價師之公正與權利變換價值評估之是否公平為最，茲分述如下：

（一）劃入都更單元之處理：

地主被劃入都更單元後，更應注意都更審議之進度與流程。若不參與都更或有任何意見，均應以書面行文給縣市政府都更處或都更審議會。

（二）撤回同意書 慎重簽署同意書：

現行都更程序之進行，絕大多數均以協議合建方式為主，其最大缺點就在私權契約之多樣化與差異性，極易造成最後同意都更者（75%面積門檻）之合建條件最優或另行簽訂補償協議。此時，非常可能發生條件較差者，以撤回原同意書來阻卻都更程序之進行。是以，倘若權利變換機制，確能配套修正至公開、透明，且不動產估價師之委任又盡量由地主自行委任時，撤回同意書之情事，始有可能減少，且「假權利變換真合建」之問題也可適度解決。

（三）地主委任不動產估價師：

現行權利變換機制之盲點，在於由實施者自行委任三位不動產估價師評估「都更前後」權利價值之變換，其合理性、公平性與正當性頗值爭議。是故，宜由地主、實施者及主管機關分別委任不動產估價師各一位評估之。惟自文林苑都更案發生後，拙見認為：為何不能全由地主自行委任（自行負擔委任費用）來杜絕少數地主之疑慮與固執呢？實施者，最大之問題就在被誤認為是「暴利與奸商」，這又何苦？ 

五、都市更新之瓶頸與問題 

都市更新的實施過程，從整合地主、辦理說明會、公聽會、擬定計畫與計畫內容審議、計畫發布實施、建物施工到權利變換與產權移轉等各階段，政府扮演著政策宣導、法令解答、實務研討、教育訓練之角色，並在都市更新審議中秉持公平、公正、公開原則審理案件，其在都市更新計畫發布實施後，接續之監督與管理程序，得以隨時管控計畫實施情形與進度，確保計畫之執行。茲列舉拙見之諸多瓶頸與攻防問題如下：

1. 地主整合不易，其合建條件難與一致，常生矛盾與後悔之撤回或撤銷同意書。

2. 都市更新審議之過程與內容，仍欠缺符合民意，且完全公開與透明之機制。

3. 主管機關各自為政，橫向連繫有待建立機制。

4. 行政程序冗長，仍待積極簡化。

5. 不動產估價師評估報告之公信力有待建立。

6. 市場交易價格欠缺公開與透用之資訊。

7. 實施者與地主僅重視權利價值與利益，常忽略產權之差異性與重要性。

8. 都市更新法令欠缺歸納整理與比較。

9. 基層承辦人員欠缺主動服務與處理之熱忱。

10. 真合建、假權利變換之因應處理仍屬欠缺。 

六、建議與結論 

從文林苑都更事件爆發以來，多數進行中的都更案幾乎停擺。尤以，文林苑都更案之衝突，不但至今未能解決（實施者無從開工），同意戶地主之權益更是受損及可憐；不同意地主雖然仍堅持抗爭，但其房屋既經依法強制拆除，更無必要誤人誤己，影響或干擾都更事業計畫之施行與工程之施工。亦即，如此引發之社會關注，融合「居住正義」之口號，均已將都市更新條例形容為惡法，並完全汙名化。

本次「文林苑」都更案，社會氛圍已然解讀為「官僚、奸商、刁民」之紛爭，加上都更開發涉及龐大利益，必然需要政府政策與立法之配套措施及對社會大眾作好機會教育，始有機會予以弭平爭議。是以，「文林苑都更案」地主應學習到如何將消極之迴避態度轉為積極參與？如何正視並尊重多數決之民主過程？如何不為反對而反對？如何強化居民自決與公權力之適度介入或仲裁？如何落實「公共利益」之實現？更是本次「文林苑都更抗爭」，或許稍微帶給社會之正面貢獻與啟示。◇