供養人員多 陸財政壓力大

面對日益嚴峻的基層財政壓力，中國多地強調「三保」（保工資、保基本民生、保運轉），其中「保工資」一項，使中國財政供養人員規模與結構再次成為公眾關注的焦點。

長期以來，由財政資金承擔工資和福利支出的財政供養人員規模，缺乏系統、透明的公開數據。中共財政部在2009年之後不再披露詳細規模，使得地方財政壓力的來源難以全面評估。

不久前，復旦大學經濟學院院長張軍、經濟學院教授劉志闊等學者合作發表的論文〈中國財政供養人員規模估算與結構分析〉，利用官方公開數據，估算近年來中國財政供養人員的規模、內部結構及空間分布，並揭示了規模持續增長、內部結構失衡以及地域分布嚴重錯配的三大核心問題。

《南方週末》11月18日發表對劉志闊的專訪。劉志闊說，財政供養人員的規模是一個顯而易見，所有人都關心的問題，但是過去沒有給出很多回答。

「我們所有的數據都來自官方口徑。主要使用了財政部的《中國會計年鑑》，它披露了全國預算單位『機構及人員情況表』，這是目前公開資料裡最接近財政供養人員概念的一組數據，涵蓋2000年至2018年。此外，還利用《中國人口和就業統計年鑑》的城鎮機關事業單位就業人員，作為在職人員數據的補充。」劉志闊說。

財政供養或近7千萬人

何為財政供養人員？劉志闊表示，狹義上，指機關、事業單位編制內的工作人員和離退休人員。廣義上，還包括機關或事業單位臨時聘用人員，以及其他由公共財政支付工資福利的人員。也有學者依據工作單位是否屬於公共部門，把相當數目的國企員工、單位自收自支人員也納入。總體來說，現有文獻多採取廣義口徑，關注人員工資是否由財政支付，不區分是否有編制。從絕對數量看，各個口徑的數據都顯示，近年來中國的財政供養人員呈現上升趨勢。

以最具代表性的「中間口徑」計算，財政供養人員數量從2004年的5,212萬人，上升至2020年的6,846萬人。測算還表明，以人口口徑衡量的「供養率」已達4.85%；從就業結構看，約5.54%的就業人口在機關事業單位工作，由財政支付薪酬。這意味著地方政府在人事支出上的壓力仍在累積。

供養人員續增 來自離退休

財政供養人員增長的主要來源並非在職人員，而是離退休人員。隨著人口高齡化加速和人均壽命提高，離退休群體規模快速擴大，從2004年的1,468萬人增至2020年的2,687萬人，占總供養規模的近四成。

劉志闊認為，若只壓縮編制而不調整用人機制，容易出現「人減費增」的悖論：編內減少，但由財政支付的人員經費反而更重。在財政壓力持續加大的背景下，如何確保基層財政「保工資」的可持續性，成為政策制定者必須面對的問題。◇