借鑑外國國會制度 學者籲推憲政改革

立法院長期存在許多亂象，一直為各界所詬病，雖然國會改革的呼聲不曾間斷，但每當4年一度的立委選舉落幕後，改革能量卻也隨之煙消雲散。中研院研究員黃國昌建議，各政黨應派黨魁或代表針對「台灣需要一個什麼國會」進行公開政策辯論，供選民作投票參考，並對成立「國會頻道」、透明「黨團協商」制度在選前畫押，才能杜絕選前、選後說法不一的問題。

近日公民監督國會聯盟舉辦「從外國國會制度看台灣國會改革」座談會，邀請東吳大學政治系副教授徐永明、台北大學公行系助理教授陳耀祥、黃國昌等多位專家，共同探討現行國會制度存在的問題及改進之道。

立院用「黨團協商」制度「喬」法案

陳耀祥表示，現行立院制度是國民黨在中國時建立的，職能不完全等於西方民主國家的國會，所以大法官釋字76號才會解釋國民大會、立法院、 監察院等同於民主國家的國會。雖然國民大會走入歷史，監院也轉型成準司法機關，但立院卻仍沒擁有審計權，因此還不算是完整的國會，再加上歷史因素，所以立院並沒有建立完整的國會自主、議會自律。

陳耀祥說，正常民主國家立院委員會是重點運作中心，但台灣的「黨」卻是重要角色，原因可能出在「黨團協商」制度，只要誰能擔任黨鞭，就能代表黨討論事情。

陳耀祥強調，正因為黨團協商制度的強化，反而讓委員會的功能被邊緣化，所以很多法案都以「黨團協商」當作立法理由；但為何要立法、為何要黨團協商卻沒有任何紀錄，這就是最大問題，「黨團協商如此強大，透明度卻這麼低」，外界無從得知立院是如何「喬」這些法案。

至於現行不分區立委名額，陳耀祥認為「實在太少了」，他解釋，因為區域立委有跑攤文化，基層選民服務占據立委很多的時間，但國會議員應站在國家的高度進行立法，卻因投票文化逼得立委不敢忽視基層經營，反而因此架空立委功能，建議若能修憲，一定要提高不分區名額。

國會當跳板 資深立委制難行

徐永明表示，目前總統制是國際趨勢，甚至連施行內閣制國家的總理、首相也愈來愈像總統，這代表立法權的衰敗，相較於行政權，日益複雜不對稱的問題愈來愈嚴重。台灣早期《憲法》偏向議會總理制，現在雖宣稱是「半總統制」，卻也愈來愈像總統制，不過立院卻沒擁有總統制國家應有的能力和權力，所以要如何強化國會功能便非常重要。

徐永明強調，內閣制國家黨魁都必須是國會議員，黨團只是個機構，重要決策都在國會進行，甚至部長也都是由資深立委轉任，所以很自然會形成資深立委制；但台灣的政黨核心不在國會，很多立委只把國會當成升遷跳板，所以要形成資深立委制，就必須從改革憲政體制、政治制度著手。

國會應採委員會中心主義

「若大家對國會的未來有不同想像，就請負責任地把話說清楚，供各界評斷」，黃國昌建議公督盟能在選前邀請各黨魁或代表，針對「台灣需要一個什麼國會」進行公開政策辯論，作為明年不分區立委投票的參考指標。

黃國昌表示，這樣就能讓各黨團對成立「國會頻道」、透明「黨團協商制度」在選前先畫押，杜絕選前選後說法不一的問題。他以2011年台灣智庫舉辦的國會改革學術研討會為例，當時大家都說對國會改革有共識，但現在已2015年，「選前大張旗鼓說要改革國會，選後卻澈底忘記」，這就是過去4年最現實的寫照。

對於外界詬病的黨團協商，黃國昌認為，理論上黨團協商確實能放大「小黨」的談判力量，但若以過去實證經驗看，實際能通過哪些法案仍取決於大黨的意志。

以美國國會為例，為制衡強大的行政權，因此採取「委員會」中心主義；而英國憲政體制因為是行政、立法融合，所以採取「院會」中心主義，不過對行政權的拘束效力較低；但台灣國會卻不同於美、英，居然是以「黨團協商」為中心。

黃國昌建議，在尚未進行憲政改革時，台灣國會相對於行政權來說仍是弱勢，所以如何強化委員會功能至關重要，他建議法案若在進行實質審議時，應採委員會中心主義；進入到二讀時，各黨應在院會裡對黨團版本進行政策辯論。

法案審查 立委專業性不足

黃國昌表示，自己長期觀察立院的法案審查，感覺到立委的專業性不足，他建議立委在4年任內，專心待在一個委員會深耕，不要大風吹。只要能在任內推動1、2個重要法案，就已經很了不起了，對社會的進步已貢獻良多。

至於國會現行人事同意權審查制度，黃國昌建議，應改採德國制度，設置20人左右的人事審查委員會來進行實質審查，而非台灣施行的全院公聽會。黃國昌批評，他曾參與考試委員、監察委員及大法官人事同意權的全院公聽會，發現公聽會根本是在「演戲」，令他非常失望。

南台科大財法所助理教授羅承宗表示，現在大眾關心的都是政府的人事更迭，但人再怎麼變，若制度不變誰來都一樣，所以要深化民主最重要的是制度，而要能根本解決台灣政治亂象，應該從制度本身下手。◇